lunes, 19 de octubre de 2009

El SOFTWARE PÚBLICO

Asistimos a un apasionado debate entre los defensores del denominado software libre frente al modelo "tradicional" del software propietario. Al margen de posturas extremas - de auténtico "fanatismo informático" - nos parece relevante reflexionar sobre el papel de las Administraciones Públicas en este contexto, desde el momento que los proyectos de desarrollo y/o implantación de soluciones informáticas que contrata la Administración están financiados con dinero público. ¿Debería tener entonces este software, por definición, el carácter de "público"?
Desde un punto de vista muy general, el debate entre software libre y propietario puede abordarse desde una perspectiva de modelo económico: El software propietario respondería a un modelo "americano" donde grandes multinacionales construyen soluciones que venden bajo licencia, mientras que el software libre ha calado en la mentalidad europea, como alternativa al modelo anterior, asumiendo que no es posible competir con las grandes corporaciones americanas. Se prefiere invertir localmente en "conocimiento", articulado mediante el modelo de software libre, antes que gastar globalmente en licencias.
El modelo de negocio del software libre se basa en la activación de una comunidad de contribuidores que, a través de Internet, aportan trabajo (por ejemplo en la depuración de código) y conocimiento de forma desinteresada, esto es, sin cobrar por ello. Un pequeño núcleo duro (que si cobra) se encarga de filtrar las aportaciones, consolidar las versiones y homogeneizar el producto final. De esta forma, el modelo de software libre requiere de una masa crítica de usuarios que sea capaz de impulsar el proyecto y evitar su muerte por inanición. En mi opinión, esto requiere proyectos generales y comunidades de usuarios a nivel mundial (como son el caso de linux, mysql o wikipedia). Difícilmente podrá sobrevivir, bajo este modelo, un proyecto específico (de uso limitado) impulsado por una Administración Pública española.
Por eso, creo que la inmensa mayoría de proyectos denominados de software libre que impulsan las Administraciones Públicas no son realmente de software libre. Lo que se hace, simplemente, es contratar un desarrollo a una empresa, utilizando las tecnologías y productos que se asocian habitualmente al software libre, y ofrecer los fuentes. Quizás sería más adecuado emplear la denominación de software público.

lunes, 5 de enero de 2009

La paradoja del “impacto normativo”

Hoy hemos conocido una nueva medida del Gobierno enmarcada en su plan de reducción de la burocracia en la Administración General del Estado. El objetivo de este plan es reducir la burocracia un 30% durante la actual legislatura, con un ahorro estimado superior a los 10.000 millones de euros.

Esta medida pretende garantizar que los decretos ministeriales no supongan nuevas cargas administrativas o trámites burocráticos para la ciudadanía (particulares y empresas), como vía para aumentar la productividad. Para lograr este objetivo, la medida consiste en exigir que cada decreto vaya acompañado por un nuevo informe de “impacto normativo” (que hay que añadir a los ya aprobados sobre impacto autonómico y de género).

Para comentar de forma muy general esta medida, planteamos, como un simple convenio, la sencilla fórmula siguiente, basada en el concepto abstracto de “burocracia” (se podría plantear, de una forma equivalente, en términos de costes):

Burocracia total = Burocracia interna + Burocracia externa (1)

Donde

Burocracia interna = Trámites y tareas que realizan los funcionarios (*)

Burocracia externa = Trámites y tareas que realizan los particulares y empresas en su relación con la AGE.

(*) Sólo se consideran las actividades relacionadas con los procedimientos administrativos de cara a la ciudadanía, lo que podríamos denominar “servicios públicos”. Se excluyen las tareas no relacionadas directamente con estos procedimientos, por ejemplo, contabilidad, tesorería, etc.

Resulta evidente que esta nueva medida del Gobierno constituye un nuevo “trámite” en el procedimiento de redacción y aprobación de los decretos, y que la elaboración misma de los informes de impacto supondrá una nueva “carga” para las unidades tramitadoras en los distintos ministerios. Es decir, que la implantación de esta medida sobre “impacto normativo”, tiene, a su vez, un “impacto normativo” (que podría ser estimado con bastante aproximación), lo que implica un aumento de la Burocracia interna.

El objetivo de que “no se generen nuevas cargas administrativas o trámites burocráticos para la ciudadanía” puede formularse como

Incremento de Burocracia externa = 0

ó

Burocracia externa = constante

Por lo tanto, en virtud de (1), esta medida, aplicada individualmente, producirá, en el mejor de los casos (si se consigue que la Burocracia externa permanezca constante, lo que parece dudoso) un incremento de la Burocracia total en lugar de una disminución. Aunque esto no tendría una repercusión sobre la ciudadanía desde el punto de vista “burocrático”, si lo tiene desde una perspectiva económica, puesto el sobrecoste producido por el incremento de la Burocracia interna recae también sobre su bolsillo.

La conclusión es evidente:

Aunque es cierto que el primer paso es que la “bola de nieve” no siga creciendo, cuando se plantea un objetivo tan ambicioso como reducir la burocracia (Burocracia total) nada menos que un 30% en una única legislatura, resulta imprescindible implementar OTRAS MEDIDAS, que sin duda existen, que impliquen una efectiva DISMINUCIÓN de la Burocracia interna y de la Burocracia externa.

En próximas entradas, trataremos de analizar el paquete de medidas propuesto por el Gobierno, desde una perspectiva de conjunto que nos permita valorar, aunque sea grosso modo, su hipotético grado de efectividad.

También queda en el tintero la definición de los indicadores y estándares necesarios para medir el famoso “impacto normativo”. El concepto, sin duda, es interesante.

lunes, 22 de septiembre de 2008

La necesidad de un horizonte

(Esta entrada está inspirada en una reflexión de Pablo Zurita)

Aunque poca gente ha reparado en ello, el año 2000 tuvo una repecusión sobre nuestras vidas mucho más importante que el mediático "efecto 2000". El año 2000 supuso una meta, una frontera que franquear para la que todos nos imaginábamos un futuro personal y colectivo pleno de expectativas e interrogantes:
En el año 2000 tendré 37 años ¡que mayor!. ¿Tendré hijos? ¿Como serán los coches en el año 2000? ¿Se logrará la fusión nuclear? ¿Tendremos robots domésticos? ¿Alcanzaremos Marte?
Muchos nos quedábamos hipnotizados frente a la televisión con los reportajes del tipo "Hacia el año 2000" o "El año 2000, la última frontera"...
El análisis del grado de acierto de las previsiones para el año 2000 no es objeto de esta reflexión. Mucho, y muy interesante, se ha escrito al respecto y tendríamos poco que aportar.
Nos interesa el efecto psicológico negativo sobre las personas, y por extensión sobre las organizaciones, que supone la ausencia de una meta temporal una vez iniciado el nuevo siglo, el soñado Siglo XXI.
El futuro se extiende ante nosotros como un inmenso océano inabarcable, sin referencias de ningún tipo. ¿Cual puede ser esa nueva meta sobre la que fijar nuestros objetivos personales y profesionales? El siglo XXII está demasiado lejos para nosotros. El año 2020 (pronúnciese "veinte veinte") quizás está demasiado cerca para suscitar expectativas ilusionantes a nivel global, aunque si puede ser un horizonte adecuado para plantear Planes Estratégicos en materia TIC en grandes organizaciones como la Administración Pública (véase la entrada "El proyecto eGovRTD2020"). ¿El 2030 tal vez?
No tenemos la respuesta, pero los nuevos retos de la humanidad (por ejemplo, el cambio climático) o los antiguos que, desafortunadamente, no hemos sido capaces de resolver (por ejemplo, la pobreza y la desigualdad) requieren un horizonte temporal sobre el que depositar nuestras aspiraciones y desarrollar una hoja de ruta.

lunes, 28 de julio de 2008

El proyecto eGovRTD2020

eGovRTD2020 es el acrónimo de Roadmaping eGovernment RTD 2020: Visions and Research Measures towards European Citizenship and Innovative Government.
Se trata de una iniciativa de la Comisión Europea bajo el sexto Programa Marco de Tecnologías de la Sociedad de la Información (6th Framework Programme of IST), que se desarrolló desde enero de 2006 hasta mayo de 2007, y cuyos resultados se sintetizan en un libro descargable desde el sitio web del proyecto: www.egovrtd2020.org

miércoles, 23 de julio de 2008

¿Donde estamos? Otra crítica a las "Acciones para la modernización...

... de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias".

En toda iniciativa estratégica es necesario, después de definir la meta que se desea alcanzar (¿a donde queremos llegar?), conocer la situación de partida (¿donde estamos?). A partir de ambos puntos (origen y destino) diseñaremos la "hoja de ruta", esto es, el mejor camino para transitar con éxito (¿estamos mejorando?) desde el primero hasta el segundo.
Es malo no tener claro el punto de destino (ver la entrada ¡Así cualquiera!) y es peor desconocer, además, el punto de partida. Es algo así como tratar de "llegar a ninguna parte desde ninguna parte".
En el documento Acciones para la Modernización de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias publicado en el B.O.C. Número 88 del viernes 2 de mayo de 2008, aparece "un esquema de debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades (DAFO)" obtenido "a partir del estado de la situación actual (recopilación del conjunto de acciones llevadas a cabo por el Gobierno de Canarias en materia de modernización de la administración)", que queremos comentar.
No vamos a entrar en el mayor o menor acierto de los factores identificados en el cuadro presentado, pues no disponemos de datos para ello, pero de su contenido se desprende,
en nuestra opinión, que la técnica de análisis DAFO no ha sido aplicada con pericia.
Se supone, explicado muy brevemente, que en un análisis de este tipo, las debilidades y fortalezas corresponden a factores internos a la organización en la situación actual, mientras que las amenzas y oportunidades corresponden a factores externos con repercusión en la transición a la situación futura que se desea alcanzar.
Sorprende, por poner solo un ejemplo entre muchos, encontrar como amenaza la "Falta de cultura de servicio público y miedo al cambio del personal de la organización" cuando, a nuestro entender, sería, en todo caso, una debilidad.
A continuación, en el documento de "Acciones..." se dice, al respecto de la metodología empleada (las negrillas son nuestras):
"La última de las fases [Priorización] es un proceso abierto y continuo donde, en base a los recursos disponibles y al DAFO presentado, se deberán seleccionar las acciones de modernización más prioritarias y estratégicas que desea abordar el Gobierno de Canarias en materia de modernización administrativa en los próximos años. Para ello...".
Creemos que, llegados a este punto, sobran más comentarios. Solo una reflexión final:
Decía Séneca que para quién no sabe a que puerto se dirige, todos los vientos son desfavorables.

jueves, 17 de julio de 2008

¡Así cualquiera! Una crítica a las "Acciones para la modernización...

... de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias".

En el documento Acciones para la Modernización de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias publicado en el B.O.C. Número 88 del viernes 2 de mayo de 2008, se denomina “decálogo para la modernización” a “los siguientes diez objetivos”:
“Los objetivos que el Gobierno de Canarias persigue con estas Acciones no son otros que caminar hacia una Administración:
a) Más cercana al ciudadano, poniendo a su disposición todos los recursos y canales posibles.
b) Que favorezca la administración electrónica.
c) Que fomente la cultura de la calidad y la excelencia en la prestación de servicios públicos.
d) Centrada en las personas y que promueva la participación ciudadana.
e) En la que los empleados públicos sean los valedores e impulsores del cambio hacia una Administración moderna y orientada al ciudadano.
f) Con equipos formados y capacitados para ejercer su labor.
g) Con mayor nivel de comunicación y utilización de mecanismos que beneficien el desarrollo sostenible.
h) Que incorpore, de manera permanente, elementos que mejoren la organización y gestión.
i) Que tome la iniciativa en la cooperación con el resto de las administraciones públicas.
j) En definitiva, una Administración más competitiva, más eficiente y más eficaz.”

En nuestra opinión, los diez objetivos que persigue el Gobierno de Canarias serían, según la redacción del texto, uno solo. Una sencilla redacción alternativa podría ser: “...caminar hacia una Administración con las diez características siguientes: ...”

Observamos, en segundo lugar, que ese objetivo no es “llegar” sino, tan solo, “caminar”. Puede ser un buen objetivo caminar hacia la utopía (referencia de perfección que nunca podremos alcanzar) siempre y cuando seamos capaces de saber si estamos en el camino correcto y si estamos, efectivamente, avanzando hacía esa (utópica) meta. Para ello hay que definir hitos (objetivos, en definitiva, por modestos que sean), a los que hay necesariamente que llegar. Si no, podemos estar caminando en círculos en el desierto de la modernización.
En tercer lugar, comprobamos que las diez características de la Administración hacia la que se quiere “caminar” son absolutamente difusas e incuantificables (y, por lo tanto, imposibles de medir y valorar). Se emplean los verbos comodines, a nuestro pesar, de la modernización administrativa (“favorecer”, “fomentar”, “promover”, “impulsar”) y algunas expresiones imprescindibles en la materia (“orientación al ciudadano”, “desarrollo sostenible”, “calidad”, “excelencia”, “cooperación” y, la pareja estrella, “eficacia y eficiencia”), por no hablar de los “mecanismos” y los “elementos” (¿cuales serán?). Solo echamos de menos dos palabras fundamentales del hipotético Manual para la elaboración de planes de modernización administrativa: “transparencia” e “interoperabilidad”.
Podríamos analizar uno a uno los puntos del “decálogo” (por ejemplo el b) “Una Administración que favorezca la administración electrónica”), pero no es necesario porque la conclusión, desde nuestro punto de vista, está clara:
Esta iniciativa tiene el éxito asegurado, puesto que sus resultados podrán ser fácilmente ajustados a su difuso objetivo. Peor aún (o mejor, según se mire) cuando el análisis de la situación de partida tampoco es acertado, pero esto lo comentaremos en otro momento.

jueves, 10 de julio de 2008

Una propuesta (y crítica a la LAECSP) sobre la racionalización de procedimientos administrativos

La Ley 11/2007 de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos (LAECSP), en su artículo 34 de criterios para la gestión electrónica, indica que "la aplicación de medios electrónicos a la gestión de los procesos y servicios irá siempre precedida [la negrilla es nuestra] de la realización de un análisis de rediseño funcional y simplificación del procedimiento...".
Además, en el Plan de Actuación sobre la LAECSP, del Gobierno de España (páginas 6-7) se insiste en esta idea:
"La adaptación de los procedimientos a la LAECSP a través exclusivamente de una estrategia de incorporación de soluciones tecnológicas resultaría claramente disfuncional. Informatizar un procedimiento ineficiente sólo consigue como resultado una ineficiencia informatizada que difícilmente tendrá aplicación práctica y resultados reales. Por otra parte, el diseño actual de los procedimientos responde a una racionalidad burocrática que en muchas ocasiones no contempla las posibilidades
de optimización que permite la aplicación de las actuales soluciones tecnológicas. La Ley recoge estas consideraciones al establecer que la aplicación de medios electrónicos a los procedimientos debe afrontar, con carácter previo, su rediseño y simplificación con objetivos tasados: la eliminación o reducción de la documentación a aportar, la reducción de los tiempos de tramitación y el equilibrio de las cargas de trabajo en su gestión".
Aunque el argumento parece impecable, queremos introducir un elemento de discrepancia o, al menos, una matización al respecto:
Nuestra experiencia demuestra que, salvo cuestiones realmente obvias, una simplificación "en abstracto" de un procedimiento no suele producir el efecto deseado. Nos viene a la memoria la famosa viñeta humorística de la diferencia entre "lo quería el usuario" y el producto final obtenido, pasando por "lo que entendió el analista". El enfoque que propone la Ley (si bien es cierto que está formulado de forma muy general) responde a una metodología de trabajo "en cascada", que actualmente se encuentra (afortunadamente) superada.
Nosotros planteamos, al contrario de lo que propone el Plan de Actuación, informatizar los procedimientos aunque sean (hipotéticamente) ineficientes. Después, a través de una explotación adecuada de los resultados de esa informatización (por ejemplo utilizando el indicador "tiempo de tramitación de cada fase") podremos detectar cuellos de botella e ineficiencias para refinar el procedimiento. Es decir, proponemos un proceso iterativo.
Para que esto sea posible es necesario que el gestor sobre el que se implementa el procedimiento sea flexible, que permita la obtención de indicadores y que la definición del procedimiento no sea de grano excesivamente fino.
Es probable que no sea necesario realizar demasiadas iteraciones. Podemos imaginar cada iteración como "exprimir una naranja". La primera vez obtendremos una cantidad considerable de zumo, pero después irá disminuyendo hasta que no valga la pena continuar exprimiendo.
Desde el punto de vista humano (mucho más importante que el tecnológico), este enfoque permite abordar con mayores garantías la gestión del cambio.
Suponiendo que los "tecnólogos" involucrados en la simplificación administrativa hayan sido capaces de comunicarse con los responsables del procedimiento (entre otras cosas evitando abusar de argot técnico), podrán ofrecerles datos objetivos y reales sobre la tramitación (para que éstos puedan tomar las mejores decisiones), en lugar de propuestas y recomendaciones "teóricas", por muy acertadas (imaginando que fueran llevadas a la práctica)
que pudieran resultar.