Una propuesta (y crítica a la LAECSP) sobre la racionalización de procedimientos administrativos

La Ley 11/2007 de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos (LAECSP), en su artículo 34 de criterios para la gestión electrónica, indica que "la aplicación de medios electrónicos a la gestión de los procesos y servicios irá siempre precedida [la negrilla es nuestra] de la realización de un análisis de rediseño funcional y simplificación del procedimiento...".
Además, en el Plan de Actuación sobre la LAECSP, del Gobierno de España (páginas 6-7) se insiste en esta idea:
"La adaptación de los procedimientos a la LAECSP a través exclusivamente de una estrategia de incorporación de soluciones tecnológicas resultaría claramente disfuncional. Informatizar un procedimiento ineficiente sólo consigue como resultado una ineficiencia informatizada que difícilmente tendrá aplicación práctica y resultados reales. Por otra parte, el diseño actual de los procedimientos responde a una racionalidad burocrática que en muchas ocasiones no contempla las posibilidades
de optimización que permite la aplicación de las actuales soluciones tecnológicas. La Ley recoge estas consideraciones al establecer que la aplicación de medios electrónicos a los procedimientos debe afrontar, con carácter previo, su rediseño y simplificación con objetivos tasados: la eliminación o reducción de la documentación a aportar, la reducción de los tiempos de tramitación y el equilibrio de las cargas de trabajo en su gestión".
Aunque el argumento parece impecable, queremos introducir un elemento de discrepancia o, al menos, una matización al respecto:
Nuestra experiencia demuestra que, salvo cuestiones realmente obvias, una simplificación "en abstracto" de un procedimiento no suele producir el efecto deseado. Nos viene a la memoria la famosa viñeta humorística de la diferencia entre "lo quería el usuario" y el producto final obtenido, pasando por "lo que entendió el analista". El enfoque que propone la Ley (si bien es cierto que está formulado de forma muy general) responde a una metodología de trabajo "en cascada", que actualmente se encuentra (afortunadamente) superada.
Nosotros planteamos, al contrario de lo que propone el Plan de Actuación, informatizar los procedimientos aunque sean (hipotéticamente) ineficientes. Después, a través de una explotación adecuada de los resultados de esa informatización (por ejemplo utilizando el indicador "tiempo de tramitación de cada fase") podremos detectar cuellos de botella e ineficiencias para refinar el procedimiento. Es decir, proponemos un proceso iterativo.
Para que esto sea posible es necesario que el gestor sobre el que se implementa el procedimiento sea flexible, que permita la obtención de indicadores y que la definición del procedimiento no sea de grano excesivamente fino.
Es probable que no sea necesario realizar demasiadas iteraciones. Podemos imaginar cada iteración como "exprimir una naranja". La primera vez obtendremos una cantidad considerable de zumo, pero después irá disminuyendo hasta que no valga la pena continuar exprimiendo.
Desde el punto de vista humano (mucho más importante que el tecnológico), este enfoque permite abordar con mayores garantías la gestión del cambio.
Suponiendo que los "tecnólogos" involucrados en la simplificación administrativa hayan sido capaces de comunicarse con los responsables del procedimiento (entre otras cosas evitando abusar de argot técnico), podrán ofrecerles datos objetivos y reales sobre la tramitación (para que éstos puedan tomar las mejores decisiones), en lugar de propuestas y recomendaciones "teóricas", por muy acertadas (imaginando que fueran llevadas a la práctica) que pudieran resultar.

Cumplir la Ley 11/2007 de acceso electrónico...

... de los ciudadanos a los Servicios Públicos.

¿Que hace falta para que un Ayuntamiento cumpla la LAECSP? (siempre que lo permitan las disponibilidades presupuestarias)

Sintéticamente y de forma coloquial: “Que a partir del 31 de diciembre de 2009, los ciudadanos puedan realizar mediante otros canales (telemático y/o telefónico), todo lo que ahora hacen en su Ayuntamiento de forma presencial”.

Por tanto, debe existir un catálogo de procedimientos (que incluya la descripción de cada procedimiento, sus requisitos, unidad tramitadora, plazos, fundamento legal y formularios correspondientes).

El catálogo debe estar publicado en Internet a disposición de los ciudadanos. Por tanto, es necesario disponer de un sitio web (Sede electrónica y/o Punto de Acceso a los Servicios Electrónicos). La información publicada sobre los procedimientos debe estar actualizada y ser veraz, y los formularios deberán estar normalizados.

También es necesario publicar electrónicamente las actuaciones generales de la Administración Local: Boletines Oficiales, tablón anuncios, decretos, edictos, etc.

Los ciudadanos tienen el derecho general de “relacionarse con las administraciones públicas por medios electrónicos” y, específicamente, “a conocer por medios electrónicos el estado de tramitación de los procedimientos en los que sean interesados”. Es decir, que la Ley no obliga a tramitar electrónicamente, sino a recibir y evacuar información por medios electrónicos.

Sin embargo, no parece buena idea mantener, paralelamente a la tramitación tradicional en papel, una aplicación donde se refleje la información que exige la LAECSP (básicamente, fase y órgano responsable) porque supone una carga de trabajo adicional que no aporta valor al trabajo del tramitador. Resulta necesario, por tanto, disponer de una aplicación de gestión de expedientes integrada, como veremos a continuación.

Los ciudadanos pueden presentar y recibir documentos electrónicos y la administración tiene la obligación de asegurar su conservación. Si a esto le sumamos el derecho de no aportar datos y documentos que ya obren en poder de la Administración, significa que resulta necesaria la implantación de un sistema de gestión documental y otro de gestión de terceros, ambos integrados con la gestión de expedientes. Aunque resulte una obviedad (no lo es económicamente), para garantizar la conservación de los documentos y la información, la infraestructura (servidores, comunicaciones, bases de datos, aplicativos, etc) deberá estar correctamente securizada, además de adecuadamente dimensionada para garantizar la disponibilidad y calidad del servicio. Es oportuno recordar, que además de la LAECSP, es necesario cumplir la Ley Orgánica de Protección de Datos, la Ley de Propiedad Intelectual, etc.

Para implantar un sistema de tramitación electrónica la mayor dificultad es organizativa: tiempo y recursos para afrontar el análisis y definición de los procedimientos, normalización de la documentación, formación del personal, implantación de la solución y gestión del cambio.

Para cumplir con la LAECSP es necesario abordar todos los procedimientos, pero esto puede convertirse en una “misión imposible”, es necesario elegir y priorizar los más importantes y/o frecuentes, en aplicación de la conocida “Ley de Pareto” (el 20% de las causas origina el 80% de las consecuencias).

Para soportar el flujo electrónico de la información entre la Administración y los ciudadanos, es necesario implantar un Registro telemático de entrada/salida, un sistema de Notificaciones electrónicas, un servicio de Infraestructura de Clave Pública o PKI (para la firma electrónica y validación de originales electrónicos, acreditación de identidad, etc) y un servicio de Pasarela de Pagos, todos ellos integrados con la gestión de expedientes, gestión documental y terceros. En el caso de la Pasarela de Pagos, también es necesario interoperar con los aplicativos de recaudación; el ciudadano deberá poder descargar cartas y justificantes de pago, domiciliar recibos y pagar los recibos pendientes.

Una vez enumerados los servicios telemáticos principales para poder cumplir con la LAECSP, es necesario también potenciar los denominados “canales tradicionales”: telefónico y presencial.

Con el servicio telefónico no deberán existir dificultades técnicas (se trata, tan solo, de “llevar” a la consola del operador la misma información que ya hemos sido capaces de publicar en Internet.).

En cuanto al canal presencial, la Ley establece la creación de “espacios físicos” en los que se ponga a disposición de aquellos ciudadanos que no dispongan de medios electrónicos (básicamente, ordenador y conexión a Internet), de forma libre y gratuita, de puntos de acceso para ejercer los derechos reconocidos en esta Ley, debiendo contar con asistencia y orientación sobre su utilización. Como estos puntos de acceso están llamados a crearse en las actuales oficinas de atención ciudadana, se las ha denominado Oficinas Integradas. Aquí, nuevamente, no encontramos dificultades técnicas, sino de disponibilidad presupuestaria para la prestación del servicio de asistencia.

Para terminar, sería necesario integrar funcionalidades que permitan la interoperabilidad con otras Administraciones (esta cuestión, que puede parecer difusa, pasa por la utilización de estándares y normas establecidas en cada uno de los aspectos a considerar), así como fomentar la reutilización de sistemas y aplicaciones y la transferencia tecnológica.