La paradoja del “impacto normativo”

Hoy hemos conocido una nueva medida del Gobierno enmarcada en su plan de reducción de la burocracia en la Administración General del Estado. El objetivo de este plan es reducir la burocracia un 30% durante la actual legislatura, con un ahorro estimado superior a los 10.000 millones de euros.

Esta medida pretende garantizar que los decretos ministeriales no supongan nuevas cargas administrativas o trámites burocráticos para la ciudadanía (particulares y empresas), como vía para aumentar la productividad. Para lograr este objetivo, la medida consiste en exigir que cada decreto vaya acompañado por un nuevo informe de “impacto normativo” (que hay que añadir a los ya aprobados sobre impacto autonómico y de género).

Para comentar de forma muy general esta medida, planteamos, como un simple convenio, la sencilla fórmula siguiente, basada en el concepto abstracto de “burocracia” (se podría plantear, de una forma equivalente, en términos de costes):

Burocracia total = Burocracia interna + Burocracia externa (1)

Donde

Burocracia interna = Trámites y tareas que realizan los funcionarios (*)

Burocracia externa = Trámites y tareas que realizan los particulares y empresas en su relación con la AGE.

(*) Sólo se consideran las actividades relacionadas con los procedimientos administrativos de cara a la ciudadanía, lo que podríamos denominar “servicios públicos”. Se excluyen las tareas no relacionadas directamente con estos procedimientos, por ejemplo, contabilidad, tesorería, etc.

Resulta evidente que esta nueva medida del Gobierno constituye un nuevo “trámite” en el procedimiento de redacción y aprobación de los decretos, y que la elaboración misma de los informes de impacto supondrá una nueva “carga” para las unidades tramitadoras en los distintos ministerios. Es decir, que la implantación de esta medida sobre “impacto normativo”, tiene, a su vez, un “impacto normativo” (que podría ser estimado con bastante aproximación), lo que implica un aumento de la Burocracia interna.

El objetivo de que “no se generen nuevas cargas administrativas o trámites burocráticos para la ciudadanía” puede formularse como

Incremento de Burocracia externa = 0

ó

Burocracia externa = constante

Por lo tanto, en virtud de (1), esta medida, aplicada individualmente, producirá, en el mejor de los casos (si se consigue que la Burocracia externa permanezca constante, lo que parece dudoso) un incremento de la Burocracia total en lugar de una disminución. Aunque esto no tendría una repercusión sobre la ciudadanía desde el punto de vista “burocrático”, si lo tiene desde una perspectiva económica, puesto el sobrecoste producido por el incremento de la Burocracia interna recae también sobre su bolsillo.

La conclusión es evidente:

Aunque es cierto que el primer paso es que la “bola de nieve” no siga creciendo, cuando se plantea un objetivo tan ambicioso como reducir la burocracia (Burocracia total) nada menos que un 30% en una única legislatura, resulta imprescindible implementar OTRAS MEDIDAS, que sin duda existen, que impliquen una efectiva DISMINUCIÓN de la Burocracia interna y de la Burocracia externa.

En próximas entradas, trataremos de analizar el paquete de medidas propuesto por el Gobierno, desde una perspectiva de conjunto que nos permita valorar, aunque sea grosso modo, su hipotético grado de efectividad.

También queda en el tintero la definición de los indicadores y estándares necesarios para medir el famoso “impacto normativo”. El concepto, sin duda, es interesante.

Una propuesta (y crítica a la LAECSP) sobre la racionalización de procedimientos administrativos

La Ley 11/2007 de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos (LAECSP), en su artículo 34 de criterios para la gestión electrónica, indica que "la aplicación de medios electrónicos a la gestión de los procesos y servicios irá siempre precedida [la negrilla es nuestra] de la realización de un análisis de rediseño funcional y simplificación del procedimiento...".
Además, en el Plan de Actuación sobre la LAECSP, del Gobierno de España (páginas 6-7) se insiste en esta idea:
"La adaptación de los procedimientos a la LAECSP a través exclusivamente de una estrategia de incorporación de soluciones tecnológicas resultaría claramente disfuncional. Informatizar un procedimiento ineficiente sólo consigue como resultado una ineficiencia informatizada que difícilmente tendrá aplicación práctica y resultados reales. Por otra parte, el diseño actual de los procedimientos responde a una racionalidad burocrática que en muchas ocasiones no contempla las posibilidades
de optimización que permite la aplicación de las actuales soluciones tecnológicas. La Ley recoge estas consideraciones al establecer que la aplicación de medios electrónicos a los procedimientos debe afrontar, con carácter previo, su rediseño y simplificación con objetivos tasados: la eliminación o reducción de la documentación a aportar, la reducción de los tiempos de tramitación y el equilibrio de las cargas de trabajo en su gestión".
Aunque el argumento parece impecable, queremos introducir un elemento de discrepancia o, al menos, una matización al respecto:
Nuestra experiencia demuestra que, salvo cuestiones realmente obvias, una simplificación "en abstracto" de un procedimiento no suele producir el efecto deseado. Nos viene a la memoria la famosa viñeta humorística de la diferencia entre "lo quería el usuario" y el producto final obtenido, pasando por "lo que entendió el analista". El enfoque que propone la Ley (si bien es cierto que está formulado de forma muy general) responde a una metodología de trabajo "en cascada", que actualmente se encuentra (afortunadamente) superada.
Nosotros planteamos, al contrario de lo que propone el Plan de Actuación, informatizar los procedimientos aunque sean (hipotéticamente) ineficientes. Después, a través de una explotación adecuada de los resultados de esa informatización (por ejemplo utilizando el indicador "tiempo de tramitación de cada fase") podremos detectar cuellos de botella e ineficiencias para refinar el procedimiento. Es decir, proponemos un proceso iterativo.
Para que esto sea posible es necesario que el gestor sobre el que se implementa el procedimiento sea flexible, que permita la obtención de indicadores y que la definición del procedimiento no sea de grano excesivamente fino.
Es probable que no sea necesario realizar demasiadas iteraciones. Podemos imaginar cada iteración como "exprimir una naranja". La primera vez obtendremos una cantidad considerable de zumo, pero después irá disminuyendo hasta que no valga la pena continuar exprimiendo.
Desde el punto de vista humano (mucho más importante que el tecnológico), este enfoque permite abordar con mayores garantías la gestión del cambio.
Suponiendo que los "tecnólogos" involucrados en la simplificación administrativa hayan sido capaces de comunicarse con los responsables del procedimiento (entre otras cosas evitando abusar de argot técnico), podrán ofrecerles datos objetivos y reales sobre la tramitación (para que éstos puedan tomar las mejores decisiones), en lugar de propuestas y recomendaciones "teóricas", por muy acertadas (imaginando que fueran llevadas a la práctica) que pudieran resultar.

En contra del enfoque al flujo de tramitación para la gestión de expedientes administrativos y una propuesta alternativa

En el caso concreto de procedimientos (*) poco reglados, nos manifestamos en contra en contra de la utilización de motores de workflow aplicados a la gestión de expedientes administrativos.

Los principales inconvenientes del enfoque al workflow, según nuestra experiencia, son los siguientes:

• Se pierde la visión de conjunto del expediente (esto es muy importante en expedientes complejos).

• Convierte al tramitador en un autómata en lugar de un miembro cualificado de un equipo de trabajo.

• Resulta inflexible frente a cambios normativos (porque el enfoque al workflow habitualmente requiere definiciones de grano fino) e incidencias cotidianas (por ejemplo bajas o rotaciones de personal).

• Es dificil detectar errores si se rompe la cadena de tramitación.

Proponemos un enfoque centrado en el expediente, no en el flujo de la tramitación. Este es un matiz sutil pero importante. La tramitación implica, obviamente, un flujo o conjunto ordenado de pasos, pero este flujo solo determina quien, como y cuando accede al expediente (que es “tangible” desde el inicio del trámite como lo es la carpeta del expediente tradicional en papel), en lugar de generar una serie de tareas encadenadas como hacen los motores de workflow.
¿Como plasmar este enfoque en la práctica? Ya hemos desarrollado e implantado con éxito un gestor de expedientes desde esta perspectiva, pero es tema para otro momento.

(*)NOTA: Diferencia entre “procedimiento administrativo” y “expediente administrativo”. Este último no es otra cosa que el conjunto de documentos en que se materializa el primero y que debe cumplir una serie de condiciones y requisitos para garantizar los derechos de los ciudadanos.